Komisja Europejska przyjęła komunikat określający kierunki reform unijnych ram zarządzania gospodarczego. Mając na uwadze główne obawy dotyczące obecnych ram, te nowe kierunki mają na celu wzmocnienie zdolności obsługi zadłużenia i zwiększenie trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu poprzez inwestycje i reformy.

Dzięki nowym założeniom ramy te mają być prostsze, bardziej przejrzyste i skuteczne, mają zapewnić większą odpowiedzialność krajową i lepsze egzekwowanie, a jednocześnie umożliwiać reformy i inwestycje oraz ograniczyć wysokie wskaźniki długu publicznego w sposób realistyczny, stopniowy i trwały. W ten sposób zreformowane ramy powinny pomóc w zbudowaniu ekologicznej, cyfrowej i odpornej gospodarki przyszłości, przy jednoczesnym zapewnieniu stabilności finansów publicznych we wszystkich państwach członkowskich, zgodnie z orędziem o stanie Unii z 2022 r. wygłoszonym przez przewodniczącą Ursulę von der Leyen. Dzisiejszy komunikat jest następstwem szeroko zakrojonych działań informacyjnych skierowanych do zainteresowanych stron i państw członkowskich.

Krajowe plany mające na celu zapewnienie zdolności obsługi zadłużenia i zwiększenie trwałego wzrostu gospodarczego, zakorzenione we wspólnych ramach UE

Komisja proponuje przejście na przejrzyste unijne ramy nadzoru oparte na ryzyku, w których dokonywane będzie rozróżnienie między poszczególnymi państwami w zależności od stojących przed nimi wyzwań związanych z ich długiem publicznym. Krajowe średnioterminowe plany fiskalno-strukturalne stanowią podstawę ram zaproponowanych przez Komisję. Zintegrują one cele budżetowe oraz cele w zakresie reform i inwestycji, w tym cele dotyczące wyeliminowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej, jeśli to konieczne, w jeden całościowy plan średnioterminowy, tworząc w ten sposób spójny i usprawniony proces. Państwa członkowskie będą miały większą swobodę w ustalaniu swojej ścieżki dostosowania fiskalnego, co zwiększy odpowiedzialność krajową za przyjęte trajektorie fiskalne.

Jednolity wskaźnik operacyjny – wydatki pierwotne netto, tj. wydatki będące pod kontrolą sektora instytucji rządowych i samorządowych – posłuży jako podstawa do ustalenia ścieżki dostosowania fiskalnego i prowadzenia corocznego nadzoru fiskalnego, co znacznie uprości ramy.

Jak ma to funkcjonować:

• Jako część wspólnych ram UE Komisja przedstawi referencyjną ścieżkę dostosowania fiskalnego obejmującą okres czterech lat, opracowaną w oparciu o metodykę analizy zdolności obsługi zadłużenia. Ta referencyjna ścieżka dostosowania powinna zapewnić, aby zadłużenie państw członkowskich borykających się ze znacznymi lub średnimi wyzwaniami związanymi z długiem znalazło się w akceptowalnej tendencji spadkowej, a deficyt pozostał w wiarygodny sposób poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB określonej w Traktacie.
• Następnie państwa członkowskie przedłożą plany określające ich średnioterminową ścieżkę fiskalną oraz zobowiązania dotyczące inwestycji publicznych i reform o priorytetowym znaczeniu. Państwa członkowskie będą mogły zaproponować dłuższy okres dostosowawczy, wydłużając ścieżkę dostosowania fiskalnego o maksymalnie trzy lata, o ile ścieżka ta będzie opierać się na zestawie zobowiązań dotyczących reform i inwestycji, które wspierają zdolność obsługi zadłużenia i odpowiadają wspólnym priorytetom i celom UE.
• Trzecim etapem będzie ocena tych planów przez Komisję, przy czym pozytywna ocena zostanie wydana, jeżeli wskaźnik zadłużenia zostanie sprowadzony na ścieżkę spadkową albo pozostanie na ostrożnym poziomie, a deficyt budżetowy utrzyma się w wiarygodny sposób poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB w średnim okresie. Kolejnym krokiem będzie zatwierdzenie planów przez Radę po pozytywnej ocenie Komisji.
• Ponadto Komisja będzie stale monitorowała wdrażanie planów. Państwa członkowskie będą składały roczne sprawozdania z postępów we wdrażaniu planów, aby ułatwić skuteczne monitorowanie i zapewnić przejrzystość.

Państwa członkowskie otrzymają więcej swobody w zakresie kształtowania swoich trajektorii fiskalnych. Jednocześnie wprowadzamy również bardziej rygorystyczne unijne narzędzia egzekwowania prawa, aby zapewnić realizację powyższych założeń. Procedura nadmiernego deficytu (PND) oparta na kryterium deficytu zostanie utrzymana, natomiast PND oparta na kryterium długu zostanie zaostrzona. Będzie ona uruchamiana, gdy państwo członkowskie o zadłużeniu przekraczającym 60 % PKB odejdzie od uzgodnionej ścieżki wydatków.

Wzmocnione zostaną mechanizmy egzekwowania: stosowanie sankcji finansowych będzie skuteczniejsze poprzez obniżenie wysokości sankcji. Surowsze będą ponadto sankcje oddziaływujące poprzez reputację. Również warunkowość makroekonomiczna w przypadku funduszy strukturalnych i Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności będzie stosowana w podobnym duchu, tj. finansowanie unijne będzie mogło zostać zawieszone także wówczas, gdy państwa członkowskie nie podejmą skutecznych działań w celu skorygowania nadmiernego deficytu.

Ponadto będzie istniał nowy instrument, który zapewni nadzór nad realizacją zobowiązań dotyczących reform i inwestycji, które stanowiły podstawę do zastosowania dłuższej ścieżki dostosowania. Niezrealizowanie zobowiązań do reform i inwestycji będzie mogło skutkować bardziej restrykcyjną ścieżką dostosowania, a w przypadku państw członkowskich strefy euro – nałożeniem sankcji finansowych.

Skuteczniejsze zapobieganie szkodliwym zakłóceniom równowagi i ich korygowanie

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej (MIP) ma na celu identyfikację potencjalnych zagrożeń makroekonomicznych na wczesnym etapie, zapobieganie pojawianiu się szkodliwych zakłóceń równowagi makroekonomicznej i korygowanie takich zakłóceń, które już istnieją. Wnioski dotyczące reformy MIP koncentrują się na pogłębionym dialogu między Komisją a państwami członkowskimi w celu osiągnięcia lepszego wspólnego zrozumienia wyzwań zidentyfikowanych w ramach MIP oraz strategii politycznych niezbędnych do ich rozwiązania. Wynikiem tego dialogu będzie z kolei zobowiązanie się państw członkowskich do włączenia reform i inwestycji niezbędnych do zapobiegania zakłóceniom równowagi lub ich korygowania do ich krajowych średnioterminowych planów fiskalno-strukturalnych.

Zapobiegawcza rola procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej zostanie wzmocniona w otoczeniu makroekonomicznym charakteryzującym się nowym i zmieniającym się ryzykiem. Ocena, czy istnieją zakłócenia równowagi, będzie bardziej perspektywiczna z myślą o wczesnym wykrywaniu i rozwiązywaniu pojawiających się zakłóceń równowagi. Natomiast przy ocenie, czy zakłócenia równowagi zostały skorygowane, większy nacisk zostanie położony na rozwój tendencji i sprawdzenie, czy zrealizowano polityki służące usunięciu tych zakłóceń.

Bardziej ukierunkowane i usprawnione ramy nadzoru po zakończeniu programu

W ramach nadzoru prowadzonego po zakończeniu programu ocenia się zdolności do spłaty państw członkowskich, które skorzystały z programów pomocy finansowej. W nowych ramach i przy zachowaniu niezmienionego tekstu legislacyjnego Komisja proponuje stosowanie nadzoru w inny sposób poprzez ustanowienie jaśniejszych celów, przy czym intensywność ram jest powiązana z tymi celami. Zwłaszcza nadzór po zakończeniu programu będzie się koncentrował na ocenie zdolności do spłaty, monitorowaniu wdrażania niedokończonych reform oraz ocenie, czy konieczne są środki naprawcze w kontekście wątpliwości dotyczących zdolności do spłaty lub stałego dostępu do rynku.

Intensywność nadzoru prowadzonego po zakończeniu programu będzie się zmieniać z biegiem czasu odpowiednio do oceny ryzyka.

Co dalej?

Wypracowanie szybkiego porozumienia w sprawie przeglądu unijnych reguł fiskalnych i innych elementów ram zarządzania gospodarczego jest pilnym priorytetem w obecnym krytycznym momencie dla gospodarki UE. Państwa członkowskie i Komisja powinny osiągnąć konsensus w sprawie reformy ram zarządzania gospodarczego, zanim rozpoczną się procesy budżetowe państw członkowskich dotyczące 2024 r.

Komisja rozważy przedłożenie wniosków ustawodawczych na podstawie dzisiejszego komunikatu i związanych z nim dyskusji. W pierwszym kwartale 2023 r. Komisja ponownie przedstawi wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na nadchodzący okres. Wytyczne te ułatwią koordynację polityk fiskalnych i przygotowanie programów stabilności i konwergencji państw członkowskich na 2024 r. i kolejne lata.

Kontekst

Od czasu traktatu z Maastricht z 1992 r. ramy zarządzania gospodarczego UE przyczyniły się do stworzenia warunków dla stabilności gospodarczej, zrównoważonego wzrostu gospodarczego i wyższego zatrudnienia. Ramy te obejmują ramy polityki fiskalnej UE (pakt stabilności i wzrostu, europejski semestr oraz wymogi dotyczące krajowych ram budżetowych), procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej i ramy dla programów pomocy makrofinansowej.

Ramy te zmieniały się z biegiem czasu z myślą o wyeliminowaniu pewnych słabych punktów i stawały się coraz bardziej złożone, przy czym nie wszystkie instrumenty i procedury przetrwały próbę czasu.

Propozycje reform przedstawione w komunikacie nawiązują do przeglądu skuteczności ram nadzoru gospodarczego, który rozpoczęto w lutym 2020 r., a następnie wznowiono go w październiku 2021 r. Przegląd przeprowadzono zgodnie z reformami aktów ustawodawczych obejmujących tzw. sześciopak i dwupak. Nakładają one na Komisję obowiązek dokonywania co pięć lat przeglądu i składania sprawozdań na temat stosowania przepisów. Dzisiejsze wytyczne uwzględniają szeroko zakrojoną debatę publiczną i proces konsultacji, podczas których szerokie grono zainteresowanych stron wyraziło swoje opinie na temat głównych celów ram, ich funkcjonowania i nowych wyzwań, którym należy stawić czoła.

Wnioski wyciągnięte z reakcji politycznych na ostatnie wstrząsy gospodarcze, w tym efekty łączenia reform i inwestycji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, stanowiły podstawę do opracowania wniosku Komisji dotyczącego zreformowanych ram. Propozycje reform są kształtowane również w oparciu o wyższe i bardziej zróżnicowane poziomy długu publicznego oraz potrzebę ułatwienia inwestycji na rzecz wspólnych priorytetów UE, w szczególności w celu zapewnienia zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego w nadchodzących latach.